您现在的位置:首页 >> 低碳生态 >> 资讯
【专栏】关注城市总规关于城市总体规划中的交通考核指标的一点思考


【信息时间:2018/5/23  阅读次数:【我要打印】【关闭】

城市交通与城市相伴相生。在悠久的城市发展历史进程中,交通体系一方面为城市空间的拓展提供方向性引导与支撑,另一方面通过交通服务塑造着城市的品质和特色。作为城市的主要功能之一,无论是在城市蓝图描绘阶段还是在蓝图实施阶段,城市交通系统的地位和作用都举足轻重。

经过近四十年的发展,江苏城市交通基础设施初步完成了总量的积累。数据显示,2016年全省人均道路面积、建成区道路网络密度和建成区道路面积率均为全国第一,分别达到25.4平方米、10.5公里/平方公里18.6%;城市轨道交通运营里程也仅次于广东、上海和北京。对比而言,全省城市建成区人行道宽度平均占比不足16%,在全国省市中排名垫底;城市人均公交出行次数仅为0.48次/天,位居全国省市第18位;城市轨道交通客流强度也只是勉强挤入前十。从部分大城市日常交通运行状况观察,城市道路交通设施建设、空间功能发挥都还有相当大的提升空间。把握城市总体规划改革机遇,强化供给侧结构性改革和需求侧结构性调控指导,对落实国家和区域发展战略、政策要求,改善传统城市交通发展模式,提升交通发展质量很有必要

交通高质量发展,本质上就是消耗最少的资源实现充分、平衡的交通服务。实现交通高质量发展的战略举措就是面向人民日益增长的美好生活需要,坚持可持续发展的目标,建立并维护交通与土地利用之间正向反馈的良性循环。落实战略举措的重要途径就是对交通供给服务目标进行约束,并将其纳入城市总体规划指标体系,以限定未来城市交通规划、建设、服务与管理的立足点发力反向。而确定总体规划中的交通发展指标,不能就交通论交通,应该将交通战略与城市功能定位相结合,将交通设施建设与服务水平相结合。根据城市总体规划改革意见对交通要素优化配置的要求,建立总体规划阶段的交通考核指标体系,应关注以下几个方面

1、指标应清晰展示城市发展的职能愿景。

在网络化时代,任何城市都难以独善其身。城市间相互依存,或在相同领域错位竞争,或在互补领域紧密合作,各自扬长避短,取长补短,以求实现量的积累或质的提升。明确职能愿景,对内有利于凝聚发展共识,集中有限力量,形成阶段发展合力;对外有利于协调区域分工,避免同质竞争,吸引相关的生产要素高效集聚;对内重在城市内部空间和产业政策,对外则必须依赖航空、港口、高铁等区域交通体系的承接与支持。虽然信息互联可以替代一部分区域联系功能,但人员往来和物资交换还得经由实体交通网络。从这个角度而言,城市区域职能愿景可直接表现为交通发展愿景,传递至发展指标层面,就是基于国家战略甚至全球视野,选择合适的区域性交通供给和服务能力指标。比如,上海的全球影响力反映到核心交通类指标上就是年入境境外旅客总量和航空旅客中转率,广州国际综合交通枢纽的地位则通过港口集装箱吞吐量、国际航空旅客中转率、机场旅游吞吐量和货邮吞吐量三种方式的量化指标体现。

2、指标应积极体现城市发展的价值导向。

城市规划是以价值判断为导向的实践活动。与实验科学不同,规划面对的是充满不确定性的城市未来,不确定性既来自如气候、政策、经济形势等外部偶然性或周期性因素,也来自不同决策者的偏好以及相关利益主体之间多的博弈。如果没有明确面向大众的价值导向,则很容易被眼前利益或显性但次要的矛盾左右,导致交通问题不不轻重。相反坚持正确的价值导向,致力营造公正、健康、可持续的发展环境,可以有效排除各式各样的干扰避免规划、建设与管理资源的浪费。反映到交通发展策略上,就是尊重社会不同群体出行选择权利的公平与公正性,选择最有利于提升大部分市民出行质量的主导交通方式,然后根据设定的交通方式结构目标,围绕而不是平行该主导交通方式优化其它交通资源配置,最终实现整个城市交通运行状况的改善和品质的提升。特别需要强调的是,在交通资源有限的情况下,资源配置必须有明确的偏好和政策倾向。对大城市而言,公交无疑是最佳选择;对中小城市而言,坚持骑行和步行至上可能更具有现实意义。不管何种规模的城市,在交通时空的资源分配上,必须明显向集约化、人性化的绿色交通方式倾斜。正所谓有偏心,才有真爱。想着提高绿色交通比例的同时,又时刻惦记着机动车的通行速度,这样的两全心态很容易让交通资源错配,最后让交通改善的效果与高质量发展的初衷南辕北辙。

 3、指标应力争促进交通与土地协调发展。

交通与土地协调发展是交通与土地利用相生相克规律的总结与利用。这种协调关系包括(1)交通体系内部的协调。交通基础设施本身也是一种用地,也有着内部的协调要求。比如《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(简称《若干意见》)要求“建设快速路、主次干路和支路级配合理的道路网系统”。从交通规划理论角度看,是对不同等级道路通行能力匹配的要求;而从用地功能角度看实际上是对不同等级道路用地之间协调的要求。(2)交通设施与非交通功能用地之间的协调。比如,同样由《若干意见》推动的密路网和窄马路要求,表面是对道路网建设的要求,但从街区制的角度,从城市土地出让的角度去理解,实际上是对用地开发模式的要求。通过建立路网、路幅与街区尺度之间的协调关系,才能为促进建设多样化的活力社区提供正向推力。再比如,公交站点特别是大容量轨道交通站点要尽可能多地覆盖城市人口和就业岗位,这既是对城市公交服务的要求,实际上也是限制任性土地开发,是交通与土地规划、建设、运营协同的重要体现。

4、指标应力求彰显城市发展的个性和特色。

因个性而相互区别城市因更具特色。作为指导和推动城市发展的纲领文件,城市总体规划必须尊重并支持城市特色塑造,并通过相应的指标体系进行控制与落实。北京按照“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念,构建了五大类42项发展指标,其中共享发展板块提出了集中建设区道路网密度、轨道交通里程和绿色出行比例3项交通发展指标要求。上海在建设成为卓越的全球城市、具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”的总目标,按照睿智发展、创新之城、人文之城生态之城”,构建了四大类30项发展指标体系。在创新之城板块,提出入境境外旅客总量、航空旅中转率公交全方式出行比例、对10万人以上新市镇轨道交通站点的覆盖率4项指标,而在人文之城板块则将全路网密度、骨干绿道总长度纳入其中。广州则以国际综合性交通枢纽目标,提出对城市轨道交通里程、建成区道路网络密度、主城区公共交通机动化出行比例、港口集装箱吞吐量、国际航空旅客中转率、机场旅游吞吐量和货邮吞吐量等进行考核。不论指标作为考核指标是否合适,从服务城市特色发展的角度,既有案例的指标选择思路都很值得学习借鉴。

 

城市发展指标体系是落实规划目标、战略和任务,指导规划实施的重要抓手,又是规划评估、实施监督及动态维护的重要工具,贯穿着城市总体规划编审督过程可以说是新一轮总规一体化改革的主线。规划指标体系的制定必须要落实新时代治国理政的新理念新思想新战略有关要求,国家小康社会、社会主义现代化等相关政策的指标体系相对接,并体现城市发展的特色。有关江苏省城市交通发展核心指标的选择,有待结合可测、可、可溯、可刚性控制等原则进一步的思考研究