您现在的位置:首页 >> 规划研究动态
“第44届国际规划师大会”主要观点综述


【信息时间:2010/10/4  阅读次数:【我要打印】【关闭】
江苏省城市规划设计研究院 规划研究所 朱杰
 
“第44届国际规划师大会(44th ISOCARP Congress)”于2008年9月20日在中国大连举行。国际城市与区域规划师学会主席Pierre Laconte先生、国家住房与城乡建设部副部长仇保兴、中国科学院院士周干峙、中国工程院院士邹德慈、大连市市长夏德仁等专家领导以及来自中国、美国、英国、荷兰、土耳其等国家和地区的200多位规划师出席了开幕式。
本次大会的主题是“城市化可持续发展之路——没有蔓延的城市增长”(A Way Towards Sustainable Urbanization: Urban Growth without Sprawl)。本次大会分为大会主旨报告和6个分会场报告,在当天主会场中,Pierre Laconte先生、邹德慈院士以及仇保兴副部长等国内外享誉盛名的规划大师都做了精彩的主旨发言。
 
一、大会主旨报告
Anna Tibaijuka博士就城市扩散的原因和机制做了深入浅出的分析,并提出四大应对机制,分别是城市的增长管理、紧凑型发展、节约型社会建设以及改善城市贫困。在题为“A Key to Urban Sustainability, Overcoming Automobile Dependence”(城市可持续发展的途径:克服机动车的依赖性)的报告中,专家建议减轻私人汽车的依赖可以从以下十个方面着手:(1)紧凑高效、混合利用的城市形态。(2)大力倡导轨道交通,为市民提供公交系统、步行系统以及自行车系统等多种公共交通的选择性,而并非通过兴建高速公路缓解交通拥挤,后者只会招致更多的交通流量。(3)在城市中心及周边地区有序布置生态及农业用地,遏制城市蔓延对农业用地的蚕食。(4)城市中心、次中心人文氛围的营造以及特色步行街区的打造。(5)城市应提供高质量的公共空间,并缩减停车场用地。(6)人性化的城市设计。(7)经济生产方式的革新,增加面对面的交流。(8)通过科技创新,更新能源利用、食品生产及废物处理的方式。(9)城市规划是通过讨论和交流来创造未来城市可持续发展的图景,并非预测和被动提供基础设施的工具。(10)可持续发展框架下的决策制定需综合考虑社会、经济、环境、文化等诸多因素[1](图1)。

SOD
      COD
Community & Creativity Oriented Development
      DOD
Debate & Decide Oriented Development
TOD
Transit Oriented Development
   POD
People Oriented Development
   GOD
Green Oriented Development
 

图1 可持续发展模式框架
题为“Urbanization in Europe: Limits to Spatial Growth”(欧洲的城市化:空间蔓延的限制途径)的主旨发言分析了欧洲城市化显现的蔓延问题以及解决对策。据预测,欧洲的城市化率将从目前的72%迅速增至2020年的80%。与此同时,城市蔓延表现为城镇人口数量的快速增加和低密度郊区化发展。居民对城市用地的需求远大于城市生态承载力,生态赤字现象严重。因此,未来城市的发展应从单个城市的单打独斗走向区域整合,从区域的角度审视城市发展,明确经济发展不是目标,而是达到城市可持续发展的途径。另外,以非洲Katutura市为例,强调建设智能城区(Intelligent cities)的重要性,并指出创意城市或智能城市并非一定是高科技的,发掘地方特色、建设创新的生态城市才是真谛。
仇保兴副部长发表了题为“紧凑度和多样性”的主题报告,仇部长在发言中对我国城市紧凑度和多样性的测度、影响因素以及多样性被扼杀的原因做了系统论述,并从“土地混合使用”、“多样性交通体系和步行城市”、“历史文化遗产保护”等方面提出了解决方法。
 
二、城市蔓延的经济性研究
该主题从“城市蔓延经济体系的界定”、“遏制蔓延的策略和实践”以及“基础设施体系的经济性”三个议题展开讨论。
学者们普遍认为城市边缘区的蔓延主要有两个原因:(1)发达国家高质量居住区位于城郊,依赖私人汽车的通勤方式促使城市蔓延;而在发展中国家,城郊缺乏配套公共服务设施和基础设施,吸引贫困阶层聚居于此。(2)政府法律监管不力导致城市边缘区土地投机行为。此外,人口增长、社会分化、房地产市场发展态势、科技变革也对城市蔓延起到影响。
城市更新被认为是抑制城市蔓延较好的策略,因为它倾向于市区高密度的建设,邻近市区拥有良好的通达性,并且通过人性化的城市设计提升城市品质(但这是一个代价高昂且缓慢的过程)。另一方面,高度集中化方案被日内瓦和悉尼的城市规划广泛采用,因为它具有保护城市绿色廊道、减轻生态压力、促进不同社会阶层融合以及使城市经济充满活力等优点。在题为“economic and social costs of dispersion”(城市蔓延的经济社会成本)的报告中,Holanda博士指出在巴西利亚,由于缺乏便捷的公共交通体系,市民每天要花费大量的通勤时间,这也导致了城市在各个通勤方向上的无序蔓延;建立生态城市可能是行之有效的解决方法,但是生态城为了提高建筑密度,牺牲居住区良好的公共空间、降低居住区品质也遭人质疑。Rahman博士认为大尺度的土地供应政策能和利用遥感卫星影像等技术手段能有效监管城市土地的蔓延。Van den Hoek在题为“The mixed-use index as instrument for anti sprawl policy”(遏制蔓延的策略——土地混合利用)报告中以阿姆斯特丹为例,认为土地混合使用可以增加市中心的活力,塑造城市特色,是抑制城市蔓延的良方。此外,中国学者认为合理规划国家级开发区和工业园区可以有效的遏制城市蔓延。
 
三、“公共交通”视角下的城市蔓延研究
从公共交通、距离成本、交通堵塞治理以及城市土地利用等几个方面探讨公共交通视角下的城市蔓延问题。我们知道,人类定居点的选址总是受人类通行能力的限制。工业革命时期火车的出现,直接导致大批卫星城镇和城市远郊区的发展;而高速公路和私人汽车的普及,又为“田园社区”或者“田园城市”提供了现实的可能性。
在通过交通手段解决城市蔓延的问题上,不同国家地区大致有两种做法:(1)在私人汽车普及的发达国家,由于每年城市建成区面积增长率远高于城市人口增长率、低密度开发模式盛行,建议通过公交专用道和大运量公交系统来解决交通堵塞问题。(2)发展中国家则提倡紧凑的城市开发模式。如Nasim在题为“Pedestrianization: a great necessity in urban designing to create a sustainable city in developing countries”(步行城市:发展中国家可持续发展城市的设计途径)的报告中,倡导通过步行街道和自行车系统满足居民的出行需求。
在题为“Urban sprawl: a case study of Shenzhen, China”(城市蔓延:以中国深圳为例)的报告中,利用遥感卫片对深圳近年来建成区扩展情况进行了分析,指出深圳的城市蔓延是一种典型的“低密度、不合理的城市化”(low density and excessive urbanization),并发现GDP、固定资产投入、人口增长与城市蔓延成正相关关系,而路网密度与城市蔓延趋势呈负相关。此外,通过对墨西哥CanCun网络城市的研究,Oritiz Jasso提出建立城市网络能够促使城市集聚,并可以从通达性、绿色廊道和公园系统以及大容量公交系统三方面着手。
 
四、抑制城市蔓延的理念和政策探讨
该主题会场主要围绕紧凑城市、生态城市、城市绿化等一系列概念探讨抑制城市蔓延的方法。
将盲目的城市蔓延与有组织的分散化城市发展区分,试图寻求当代城市蔓延的理论并总结各国治理城市蔓延的成功经验。Jasmina博士发表了题为“Implosive sprawl: Belgrade case study”(爆炸式的蔓延:贝尔格莱德的案例)的报告,就城市增长过程中如何保护公共物品和利益进行了讨论。与此同时,有关城市规划和城市增长的文化及经济主题也被提及,并以英国和中国为例,指出大学及教育机构的发展是内城增长的驱动力。
总结各国城市规划实践中的成功经验,探讨规划政策和管制对城市形态的影响。在题为“Analyzing traditional Persian cities as a model for the eco-city”(生态城市典范:传统波斯城市的回归)的报告中,Sara认为传统的波斯城市是一种较好的可持续发展生态城。Jan和Chris等专家认为制定城市环境标准、合理布局全球城市和工业城市的绿化带有助于防止城市蔓延。同时,许多学者对“生态基础设施网络”等概念也展开了讨论。中国学者从公共参与和对公众意愿的尊重等角度探讨了新颁布的《城乡规划法》。
比较了城市内部增长和外部蔓延形式,并对城市更新、闲置灰空间利用、紧凑发展等角度展开的实践进行讨论。Walter认为在进行城市土地平整规划时必须考虑到城市快速增长到逐渐衰退的潜在成本。北京大学的李波提出“城市蔓延风险评估”概念,用来判断可能蔓延的区域,并划定城市土地开发和景观用地相冲突的地区。另外一个值得关注的话题是内城因工业衰退形成的“灰空间”利用,与会专家普遍认为通过循环利用这些工业废弃用地可以遏制城市蔓延。一些案例表明灰色空间利用已经从最初的公共安全保护转向遏制城市蔓延的直接手段,内城的废物利用对塑造良好城市生活品质起到积极作用。
最终,该小组达成以下三点共识:(1)有效率的政府对规划实施至关重要;(2)必须制定政策平衡社会、经济、环境发展;(3)基于学科和规划理论的创新和实践是城市发展的动力。
 
五、国家和地方层面的都市区管理研究
城市管制的概念被定义为“整合和协调公众和私人行为,共同解决城市主要问题,打造更具竞争力、更加公平和可持续发展的城市”。会议讨论重点主要集中在以下几个方面:
1)区域管制和规划
在题为“Lisbon Metropolitan Area: centralities, urban growth and policies”(里斯本都市区:中心性、城市增长和政策)的报告中,Mendes采用密度、可达性和多样性指标对里斯本都市区域的中心性进行研究,结果表明不同尺度规划的缺位导致地方和区域规划之间存在不连续性,进而促使发展战略实施不力。Danko 和Lourenço分析了杜罗河地区战略规划所带来的影响,着重从交通、给排水等基础设施网络展开分析。
都市区管制不仅需要公共部门和私人的参与,同时也需要不同层次政府部门的合作以及各阶层市民的参与。题为“Cooperation between federal States in land use management”(联邦政府间的土地管理合作)的报告中,Weith讨论了德国联邦政府州际之间的土地管理协调,指出德国存在两种类型的规划协调机制,一是如柏林——勃兰登堡地区正式的部门合作机制,二是如汉堡都市区成立富有弹性的管理小组。相反,Hoffman-Aguirre讲述了规划政策实施不力的反面案例,墨西哥都市区制定了遏制城市蔓延的紧凑发展政策,但由于各自治市监管不力,导致都市区其他地区的蔓延。Simatupang认为印尼爪洼都市圈的持续蔓延是因为缺乏相应的空间管理机制,并建议加大城市管制力度来缓解这一现象。
2)政策导向的城市规划
在题为“A Dutch Strategy for urbanization within valuable landscapes”(荷兰历史街区城市化策略)的报告中,Meijer介绍了在1990年代新自由主义和公共管理盛行的荷兰,政府出台的农用地保护的相关政策:如“红绿”政策鼓励居民在郊区新建大面积房屋(红色),但必须同时开发5-10公顷的绿地用做生态保护。Thierstein陈述了“远景慕尼黑”发展战略,这一系列战略通过对内城闲置土地的再利用来实现“城市、紧凑、绿色”的理念。同时,对规划政策可能的实施绩效进行了评估。另外有关柏林的案例指出,“城市逐步复兴”(cautious urban redevelopment)对文化价值观念的保存、区域经济发展、提升房屋占有率和缓解历史街区衰败都具有正面作用。
另外一种遏制蔓延的规划政策是国家或区域尺度的“分散的集中”,例如通过打造“绿色、亲水、步行城市”抵制城市无序扩张。
3)国际比较
同济大学唐子来教授发表了题为“Regional governance of the Capital Metropolitan Region”(首都都市区区域管制)的报告,从区域交流合作视角比较了北京和柏林——勃兰登堡大都市圈的异同。Elgendy以德国和瑞士交界地区为例,论证了提高土地利用率对遏制城市蔓延的作用。另有学者对葡萄牙和意大利即将衰败的少数民族社区展开研究,认为可持续发展政策有助于它们加强经济和社会联系。
4)经济转型期的大都市管理
Lorenz指出,尽管许多中欧和东欧国家都已经进入了“后社会主义”阶段,但是仍然可以通过制定强有力的公共政策,引导移民流向,限制人口增长,从而复兴城市传统街区。Kudryavtsev以莫斯科都市圈为例,论证了房地产过度开发的负面作用,认为房地产开发应和城市总体功能相协调。
 
六、生态治理和文化遗产保护研究
在题为“Uncontrolled urbanization, tourism development and landscape transformation in Greece”(希腊的无序城市化、旅游发展及景观转变)的报告中,Beriatos指出希腊的空间发展导致城市和农村连成一片,乡村景观杂乱无章,作者考察了城市无序蔓延引起的景观变化,并提出了宜居城市的解决方案。来自阿根廷的Discoli博士发表了“Urban sprawl in the peri-urban areas of La Plata and its surroundings”(城市周边地区的蔓延:以拉普拉达地区为例)的报告,试图建立城市生活质量模型,对城市敏感区进行评价,并描述城市蔓延导致的一系列后果,从而确定城市中可能被蔓延吞噬的区域。来自武汉大学的李瑞利用GIS手段建立了文化遗产保护模型,并以武汉历史街区为例,列举了在旧城更新中的应用。
在题为“Neoliberal urbanism and sustainability of cultural heritage”(新自由主义城市化和文化遗产的可持续性)的报告中,来自伊斯坦布尔科技大学的Gunay论述了新自由主义对文化遗产保护可持续性的影响。他认为在全球化浪潮中,地方特色的文化遗产是城市最具竞争力的名片。在新自由主义背景下,地方经济发展和文化遗产的保护并不矛盾;相反,文化遗产通过复兴和利用,可以满足城市发展的社会文化需求,成为城市的独特标志。
 
七、介于城市蔓延和紧凑城市之间的城市形态探讨
发达国家的城市蔓延和发展中国家有本质区别。在发展中国家,蔓延通常都是非法的;而在发达国家城市蔓延通常是合法行为,甚至是按规划行事的。该小组从城市密度、住房和社区形态及社会效应着手,探讨了介于城市蔓延和紧凑城市之间的可持续发展城市形态。
从规划的角度,学者们提出了几种可持续发展的城市形态。(1)空中规划。即大量建设高层建筑和摩天大厦来增加城市中心密度。如YIP在题为“Planning for eco-cities in China”(中国生态城市规划)的报告中提出建设600人/ha的城市。(2)海域规划。通过岛屿的建设缓解城市蔓延压力(如塞舌尔群岛),但是岛屿的过度开发对生态环境有一定的负面作用。(3)生态廊道规划。中国大城市的典型做法,但与会学者就生态廊道建设的可持续性提出质疑。
从社会的视角,自下而上的社区建设成为城市复兴的原动力。例如葡萄牙的共同管制区、美国的门禁社区以及中国北京的胡同和上海等地的里弄街巷体系,都作为增大城区密度的社区形态展开讨论。
从城市管理的角度,由于城市土地私有化率极高,所以全方位控制城市建筑密度尤为困难。同时,明确各级政府在规划中所扮演的角色和职责也相当重要。
 
八、主要结论
本次会议主要观点概述如下:
1、普遍认为土地混合利用、紧凑的城市形态有助于缓解城市蔓延,一些概念如“生态城市”、“生态基础设施”被广泛讨论并付诸实践。但是,过度增加建筑密度和容积率的紧凑城市会破坏原有城市的道路体系和街巷机理,降低城市生活品质。
2、发达国家和发展中国家城市边缘区的蔓延机制不尽相同。发达国家低密度居住区位于城郊,依赖私人汽车的通勤方式促使城市蔓延;而在发展中国家,城郊缺乏配套公共服务设施和基础设施,吸引贫困阶层聚居于此。
3、关于交通拥挤问题。一味的新建或者拓宽城市道路于事无补,超前过度发展公共交通并非解决问题的良方。相反,应该增加轨道交通、步行体系、自行车交通等多种交通的选择性;同时考虑换乘的便捷性。
4、关于文化遗产保护。在全球化时代,历史街区和地方特色文化正遭受前所未有的冲击。但文化遗产保护和经济发展并不矛盾,合理的文化遗产保护可以满足市民精神文化需求,促进社会经济可持续发展。
5、关于政府角色。高效率的政府必须从区域角度健全城市土地监管机制,特别是对城市边缘地区。应加强GIS、RS等技术在土地监管中的应用,明确各级政府的职责,防止各级规划之间的缺位。


[1] SOD: 可持续导向的发展,TOD:轨道交通导向的发展;POD:以人为本的发展;GOD:绿色导向的发展;COD:社区和创新导向的发展;DOD:讨论——决策导向的发展。