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全国控制性详细规划学术研讨会主要观点综述


【信息时间:2010/10/4  阅读次数:【我要打印】【关闭】

江苏省城市规划设计研究院  规划研究所  丁志刚

2008年10月27日,由中国城市规划学会和江苏省城市规划设计研究院共同主办的“全国控制性详细规划学术研讨会”在古城南京隆重召开。本次会议的主题是“《城乡规划法》指导下的控制性详细规划”,来自全国各地知名学者、规划师和管理工作者近300余人参加了本次研讨会。
本次控规研讨会是新《城乡规划法》颁布实施以来第一次全国性的控规学术会议,中国城市规划学会石楠副理事长认为今后控规在内容安排上更突出规划实施与管理,希望能够从规划编制和规划管理两个层面交流经验,共同探讨控制性详细规划如何贯彻新的《城乡规划法》、落实科学发展观、促进城市健康发展的有效途径。江苏省城市规划设计研究院邹军院长代表主办方热烈欢迎与会专家和代表,并以“参与较早、研究较深、成果较丰、范围较广”等四个特点概括了江苏省城市规划设计研究院成立30年以来在控制性详细规划方面取得的成绩和进展,指出规划师应当在新的历史时期更加积极探索控制性详细规划发展的新理论、新方法、新技术,发挥其先导作用。
随后与会专家就新背景下控制性详细规划的编制、实施、管理等热点问题展开了研讨和交流。来自北京市规划委员会、广州市城市规划编制研究中心、清华城市规划设计研究院、深圳市城市规划发展研究中心、中国城市规划设计研究院、南京市规划局、江苏省城市规划设计研究院、上海同济城市规划设计研究院等规划管理部门和规划设计机构的专家围绕当前有关控制性详细规划的理论与实践展开学术研讨。现就主要观点综述如下:
针对当前控制性详细规划面临的问题与挑战,多数专家表达了自己的观点:1、战略性、全局性规划与实施性规划脱节。广州市城市规划编制研究中心主任吕传庭认为,当前概念规划、总体规划确定的城市长远发展目标缺乏中观层次规划的分解,在目前建设发展的大形势下,由于重点项目建设要求、局部地区发展需要、基层参与规划需求带来的控规编制和调整常常涉及对总规的调整需求,目前尚缺乏宏观层面的分析调控和反馈机制。2、《物权法》的出台给控规提出了新的挑战。北京市规划委员会副主任邱跃认为《物权法》对用益物权的规定,以及物权法定、保护公共利益、平等保护物权等原则,对控规的制定、调整提出了新的要求,对物权的合法保护与远景式规划实施间的矛盾成为控规面临的一个现实问题。3、控规编制技术不完善,规划建设标准偏低。在分析了广州市当前控制性详细规划面临的问题时,吕传庭提出目前国内多数城市存在的一个突出问题是城市规划建设标准偏低,在人均道路面积、建筑间距、建筑密度、绿地率等方面的控制指标偏低,部分技术控制要求不合理,特别在旧城区,一定程度上造成了旧城区道路交通阻塞、局部地区人居环境较差等问题。专家们一致认为:只有提高标准,规划好,才能建设好、管理好。4、规划编制和管理的观念错位,“重管理、轻编制”。正因为控规编制的科学性不够,规划成果的实施性不强,精细化程度不深,导致规划管理中对控规法定性认识不够高,主要还依靠“经验管理”,造成规划管理随意性较大、审批时间较长等问题。南京市规划局规划处徐明尧处长提出在新法背景下,从规划管理角度控制性详细规划还存在一定挑战:1、控规编制科学性不足与规划成果极高法律地位矛盾。今年正式实施的《城乡规划法》进一步强化了控制性详细规划的法定地位,“高位审批、严格执行、严控调整”无疑需建立在控规具有切实的科学性和可行的操作性基础上。2、复杂的执行和调整情况与严格单一调整程序的矛盾。2006实施的《城市规划编制办法》中,对控制性详细规划的内容要求涉及6方面。其中,控规确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。徐明尧处长进一步指出现有规划编制办法中的控规内容至少涉及十余项要素,在执行过程中,每种要素都可能有大、中、小多种幅度的调整,还有很多种组合。仅以道路红线的调整为例,不同等级道路,不同调整幅度区别很大。因此,大量项目走《城乡规划法》要求的规划修改程序,将带来行政效率的下降,并不利于规划权威确立,从规划编制角度如何应对这些问题值得进一步探讨。
对于控制性详细规划在新法背景下如何适应快速城市化发展的需要,体现其应有的公共政策属性,同时兼顾市场多变的需求,与会专家展开了热烈讨论。
一是体现在规划编制技术的创新,从技术体系和技术方法两方面反映。1、技术体系的创新重点研究解决控规指标体系构建问题,研究控规指标的内容、赋值方法和管理要求,解决控规科学性、合理性、适用性问题。吕传庭主任介绍了广州建立宜居城市规划控制指标体系,该体系重点是提高公共服务设施建设标准、全面提升市政基础设施标准和提升城市绿化环境品质,优化绿化布局等方面。为了切实提高控规编制的科学性、可操作性及可持续性,江苏省院目前开展了控规经济性分析的课题研究,唐历敏副总介绍说控规的经济性分析是将经济分析与城市规划实现有机结合,通过控规中经济性要素的分析、不同类型控规经济性分析程序、内容框架的界定,明确控规中经济性分析的技术方法,明确在规划编制的不同阶段经济分析的体现和应用。深圳市城市规划发展研究中心教授级高级规划师周劲介绍说,深圳近年来相继出台了《深圳市城市规划标准与准则》修订版、《深圳市法定图则编制技术指引》、《深圳市地下空间开发利用暂行办法》等一系列法规,逐步完善了控规技术政策支撑体系。2、技术方法创新主要是充分利用计算机系统技术进步提供的先进平台,从城市规划编制和管理的需求出发,全面更新规划编制和管理的技术平台,实现规划成果的系统化管理、量化分析、综合维护,提高规划管理的科学性、综合性和准确性。北京清华大学城市规划设计研究院梁伟副院长强调控规编制必须走出将计算机作为简单绘图辅助工具的CAD时代,结合控规体系的完善建立服务于城市规划行业的设计、评估、管理系统,改良规划师的“武器”,从控规编制的工具系统(城市设计三维虚拟演示到控规指标的空间模型数据转化系统和控规图则自动生成与管理系统)、基于GIS的辅助分析系统(城市静态设施布局评价与可达性分析系统、基于控规的交通动态仿真系统和城市基础设施用地与管线布局辅助设计和评价分析系统)和控规实施维护与管理系统等,提升工作效率和质量。
二是体现在规划管理和编制的机制创新,旨在从规划管理和实施需求角度反推,规划管理部门和规划编制部门合力研究,解决控规编制、审批、实施中的各种新问题。如深圳、广州等城市实行的“一张图”管理模式,周劲规划师认为它是“基于城市规划编制和管理要求,综合反映最新城市建设现状、最新规划成果和最新规划管理行政审批信息,具备动态更新机制的、简明易用的城市规划信息共享平台”,吕传庭主任强调这种模式形成了“块块规划”的动态修订机制(“打补丁”)和“条条规划”的技术协同机制(“一图多层”)。北京在规划实施过程中探索了动态维护工作机制,邱跃副主任介绍说它是对城市规划加以不断地优化和完善,是一种动态规划的过程。徐明尧处长表示南京等城市正积极建立控规编制、执行、调整一体的制度框架,从而保证控规对城市发展适度超前的引导和有效管理的作用,实现控规由“被动调整”向“主动引导”的转变。针对当前不少地方政府通过行政干预规划编制以期获得利益最大化,中国城市规划设计研究院高级规划师李江云以中小城市为例,介绍了控制性详细规划的应对。上海同济城市规划设计研究院副院长夏南凯也在会上做了发言。
针对控制性详细规划未来发展,与会专家特别强调随着《行政许可法》、《物权法》、《城乡规划法》等一系列法规的出台和修订,使城乡规划工作面临深刻的变革,城乡规划是政府行使的重要公共管理权力之一。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,政府在社会中所扮演的角色也由管理者逐渐向服务者转变,这就要求规划工作应主动适应政府角色的转化,从根本上改变工作方式。北京以“规划下基层的实践活动”积极探索公众参与的新形式。北京、广州等地注重控规实施过程中的跟踪管理,借鉴新加坡和香港的规划管理制度,明确法定规划编制的责任主体,尝试建立责任规划师制度。同时针对十七届三中全会的“加快农村发展、改革农地流转制度”的精神,与会专家强调规划应认真研究应对,特别应当注意中小城市(镇)的规划建设,未雨绸缪,加强控制。如何从规划编制角度避免城市开发可能遇到的生态、经济和社会风险也值得规划师认真思考。