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【专栏】建设用地“天花板”管理——从国土开发强度说开去


【信息时间:2018/4/23  阅读次数:【我要打印】【关闭】

 “国土开发强度”或“开发强度”是控制土地开发的重要指标之一,已经成为控制建设用地总量的重要手段(20172月,国务院印发《全国国土规划纲要(2016-2030年)》提出“到2030年,国土开发强度不超过4.62%”,该数值被称为建设用地“天花板”。早在201012,国务院印发全国主体功能区规划“控制开发强度”作为重要理念,明确“各类主体功能区都要有节制地开发,保持适当的开发强度”。20159月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,进一步提出,要“将开发强度指标分解到各县级行政区,作为约束性指标,控制建设用地总量”,20171中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》,提出“以主体功能区规划为基础,全面摸清并分析国土空间本底条件……注重开发强度管控和主要控制线落地”。由此可见,对于开发强度管控已经成为顶层设计考虑的重要内容

1 开发强度内涵

“开发强度”在区域和地块层次概念略有不同。在区域尺度上,强调的是国土开发利用全国主体功能区规划》“开发强度”定义为“一个区域建设空间占该区域总面积的比例,建设空间包括城镇建设、独立工矿、农村居民点、交通、水利设施以及其他建设用地等空间”衡量的是各类建设用地总量国土面积的比重。而在地块尺度上,2007 年出台的《城乡规划法》第三十八条规定:“在国有土地使用权出让前,城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划,提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件”,更多的是强调建设用地内部建筑用地的比重,一般采用建筑密度、建筑高度、建筑容积率等三个指标进行综合衡量。综合以上分析,区域尺度上的开发强度更应称为“国土开发强度”,而地块层面的“地块开发强度”。

根据定义,国土开发强度计算中建设空间包括城镇建设、独立工矿、农村居民点、交通、水利设施以及其他建设用地,此处的水利设施用地不包括水库水面”类。对建设空间的认定,之前由于国土和规划部门管理职能的不同,水利设施用地中的水库水面”类存在争议,即国土部门修订前的《土地利用现状分类标准GB/T21010-2007)中“水库水面属于建设用地《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)中将其归为非建设用地201711国土部门《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)作了调整,将水库水面”类从“建设用地”调整“农用地”中。自此,实现区域层面建设用地认定一致

2 国土开发强度指标的局限性

按照国土开发空间强度的计算,由建设用地总量与区域面积两个因素来决定,也就是说,在相同区域面积情况下,国土开发强度越高,其建设用地总量越多,在超过了资源环境承载力的前提下,会进一步影响生态环境质量人居环境质量乃至生存环境质量。因此《全国国土规划纲要(20162030年)》提出依据开发强度实施国土分级保护,合理配置建设用地指标,实行国土开发强度差别化调控,到2030年,国土开发强度控制在4.62%以内。

从全国来看各省之间甚至省内地区的自然地理条件、经济社会基础、行政区划面积差别较大单一的开发强度的比较,难以全面反映建设用地使用情况甚至会在一定程度上掩盖一个地区经济社会、生态建设的成效。

以江苏省为例,江苏省的南中北地区差异较为显著,不适于国土开发利用的山体、湖泊等苏南地区的分布明显高于苏中苏北地区,1苏南地区的国土开发强度明显高于苏中、苏北地区,如图2所示,但根据江苏省城镇化发展质量评估研究结果加大了环境污染代价的指标权重的基础上,全省县市城镇化发展质量综合指数总体也还是呈现南中北依次递减特征,而在国家生态市(县、区)、国家级生态示范区、国家环保模范城市、国家级生态保护与建设示范区等生态环保类的城市评选中,苏南县市明显多于苏中、苏北县市数量一定程度上说明在合理范围内,国土开发强度高的地区不一定影响城市发展质量,反而可以通过高效的土地利用促进城市综合发展。

3 国土开发强度管理思考

3.1因地制宜设定开发强度管控“天花板”

国土开发强度“天花板”的设置旨在控制建设用地总量,按照国际惯例,通常国土开发强度达到30%作为国土开发的警戒线,公开资料显示,上海的国土开发强度已经达到36.5%、深圳达到46.9%已经远超适宜国土开发强度的警戒线但城市建设和人居环境质量仍然处于全国前列因此由于各地自然条件的不同,“天花板”的设置不应采用同一个标准而应优先划定生态保护红线永久基本农田等保护底线,区域到城市明确需要控制的结构性水系和绿地,在基础上开展建设功能适宜性评价,明确适宜建设用地总量,结合城市发展阶段需求,确定一定时期的合理国土开发强度否则,指标设置过高造成国土资源浪费、指标设置过低则会影响城市发展。

3.2 国土开发利用强化“量”“效”共抓

国土开发强度作为评价建设用地总量的相对指标,控制建设用地总量方面具有一定的积极意义国土空间的管控还应强化对国土空间的高效利用,从“量”和“效”两个方面进行综合评价“量”即建设用地总量,“效”即土地利用效率由于我国土地市场价格机制的原因,长期以来导致很多土地转为建设用地后被闲置,在很大程度上造成了土地资源的浪费。因此,需要进一步分析建设用地内部构成和产出效益,强化“总量控制、效率优先”,开展产业用地的单位土地面积产出评价,制定行业用地的地均产出效益门槛,加强闲置土地的征收废弃地的再利用,提高在国土开发强度以内的建设用地利用效率

3.3 国土开发强度实施循序渐进管控

2014国家新型城镇化规划(20142020年)实施以来国家持续推进以人的城镇化为核心,有序推进农业转移人口市民化”,2016国务院办公厅印发《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》,并成为每年新型城镇化建设重点任务中的首要任务,按照当前“以人定地”的原则,意味着目前城镇规模还将进一步扩大而在国土开发强度设定“天花板”的前提下,需要更加注重建设用地内部结构的优化,控制村庄建设用地的增加甚至加快推进农村土地流转。对于城镇建设用地,探索将国土管理部门年度供地指标与当前城市总体规划改革的新要求结合起来,强化城市总体规划实施评估,“一年一体检、五年一评估”的内容中重点加强对城镇建设用地利用效率评估,对利用效率高地区适当增加下年度的供地指标,反之,对利用效率低地区减少用地规模,实现总体国土开发集约利用。

 

 

1 江苏省遥感影像图

 

 

2江苏省国土开发强度(2015度)