您现在的位置:首页 >> 规划研究动态
应对气候变化的城乡规划对策探讨——以江苏省为例


【信息时间:2010/12/1  阅读次数:【我要打印】【关闭】

 

叶兴平 陈国伟 何常清
【摘要】从规划思路、规划内容和规划管理等方面对城乡规划应对气候变化面临的挑战进行剖析;提出将低碳生态相关要素融入法定城乡规划内容体系,通过规划实施控制二氧化碳排放、增加碳汇,以减缓气候变化;深化完善市政设施和防灾减灾等方面内容,以适应气候变化;并对完善江苏省城乡规划相关规范及规定和城乡规划管理对策等方面进行了探讨。
【关键词】气候变化;城乡规划;江苏
 
1 引言
近年来,随着全球变暖和极端天气事件频繁发生,必须采取有效对策应对气候变化逐渐成为全球共识。20076月中国政府制定了《中国应对气候变化国家方案》,江苏省也于20099月出台了《江苏省应对气候变化方案》。
对于气候变化的原因,国际上公认很有可能(90%以上)是人为温室气体(主要为二氧化碳)排放和毁林、土地利用变化等引起全球气候变暖。对于气候变化趋势,由于在短时间内很难改变全球能源利用格局和经济发展模式,未来几十年全球温室气体排放量将继续增长,气候变化仍将持续。联合国气候变化框架公约(1992)指出应对气候变化的两项措施,一是减少温室气体排放和土地利用方式,减缓气候变化进程;二是适应气候变化的影响。
对于减缓气候变化,城市是人口、建筑、交通、工业、物流的集中地,据统计,全球大城市温室气体排放量占世界的80%,因此,城市成为碳减排的关键;同时,随着我国现代农业发展、新农村建设推进和农民生活水平的提高,农村的能源消费迅速增长,二氧化碳排放量也将明显增加,乡村减排亦不容忽视。对于适应气候变化,由于极端天气事件和气候灾害,对城乡建设提出了更高要求。城乡规划作为在一定时期内对城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理的公共政策,必然在应对气候变化中起到重要的角色。本文从现有城乡规划应对气候变化所面临的挑战出发,探索应对气候变化的城乡规划对策,促进城乡规划在应对气候变化中发挥更大作用。
2 城乡规划应对气候变化面临的挑战
2.1 对城乡规划思路方法的挑战
随着应对气候变化和低碳生态发展要求,传统城乡规划以物质空间功能为载体、以经济效益为目标的规划思路方法体系已经不能适应新的发展需要。必须从规划理念上进行转变,认识到城乡规划的领域不应仅是空间规划,还必须重点关注资源管理、生态建设和防灾减灾等,并通过空间规划、政策引导以及指标控制进行落实。
2.2 对城乡规划内容的挑战
气候变化对目前的城乡规划内容提出了挑战。在产业规划上,以单一GDP产出为导向的发展使得产业消耗了全社会的大部分能源,是温室气体排放的重要来源。在城市用地布局和交通规划内容方面,以功能分区和道路扩张为导向的空间发展容易产生就业与居住的分离以及依赖小汽车交通的用地模式,从而增加了高碳排放的交通出行,产生更多的温室气体。在绿化系统规划内容方面,规划中确定绿地系统的发展目标及总体布局更多关注景观效果,忽视了绿地等开敞空间的生态功能和增加“碳汇”的要求,不利于减缓温室气体排放。在资源利用规划方面,传统规划体现着以供给保障为导向的开源型原则,未将节约等理念置于首要位置,容易导致资源的快速消耗和浪费。在市政设施及防灾减灾规划方面,以常规建设标准和以历史自然灾害最高水平作为规划依据,对气候灾害的应对不足,导致市政设施、防灾设施在极端灾害发生时不能有效应对和防御,造成极为严重的生命财产损失。
2.3 对规划实施管理的挑战
规划实施管理是保证规划科学编制和规划成果落实的重要保障。由建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设规划许可证构成的“一书三证”制度是目前我国城乡规划实施管理的核心内容。一方面,目前“一书三证”制度仅考虑了常规内容,对应对气候变化的城乡规划要素考虑不足;另一方面,气候变化可能会导致已经编制的规划内容对城市建设过程中即将出现的问题估计不足,从而造成在实施过程中“规划不符合实际需要”,规划实施时不得不对规划内容进行调整甚至放弃。
3 城乡规划应对气候变化的对策探讨
3.1将低碳生态发展要求融入法定城乡规划的内容体系
将低碳生态发展理念有机融入城乡规划法定编制体系,促进城乡规划体系的不断完善和发展创新,并通过规划实施进行落实,是城乡规划有效应对气候变化的关键。
3.1.1 完善规划内容体系,引导低碳城乡建设,减缓气候变化
如何在城乡规划的内容体系中有效落实减少碳排放和增加碳汇,是减缓气候变化的关键。结合我国城乡规划现有法定规划类型,应根据区域规划、城市总体规划、详细规划构建不同层次规划内容体系,从产业发展、空间布局、绿色交通系统、资源利用和生态建设等方面综合统筹,构建不同层次低碳生态城市规划内容框架,重点应体现在以下几个方面:
发展低碳产业,以循环经济发展指导产业布局,发展静脉产业和环保产业;加大对工业用地的调控,以开发强度、地均产出和产值能耗等多方面引导产业用地的布局和置换;根据资源环境条件,实施更为严格的项目准入门槛。
优化空间布局,首先是促进土地混合利用,以慢性交通尺度合理划分城市功能组团,并在组团层面形成产居平衡,减少钟摆式出行,在地块层面从允许兼容到必须兼容转变,对混合比例、兼容功能的位置、开发模式等做出规定;其次是强调公共交通与城市结构和城市用地的衔接互动,以公交枢纽引导城市中心体系构建,以公交站点引导公共设施集聚,以公交走廊引导高密度居住用地开发。
构建绿色交通体系,引导城市大力发展公共交通,有条件的城市应大力发展轨道交通,推广公交优先策略,同时加强城市功能对公共交通的支撑;短距离交通鼓励步行和自行车等交通模式,构建完善的慢行交通系统,创造利于慢行交通出行的环境。
深化资源利用,水资源利用主要通过节约用水和充分利用中水雨水来优化供水结构,在宏观层面确定单位GDP水耗和中水、雨水回用比例等指标,在实施层面进行供水设施的优化,中水、雨水设施的建设;能源利用主要通过提高能源利用效率和优化能源结构来实现减少碳排放,在宏观层面确定单位GDP能耗、清洁能源比例以及新能源比例等指标,在实施层面优化各类能源设施,制定新能源设施的发展建议。
加强生态建设,为有效节约利用土地资源,应以适宜总量、合理布局、低碳高效的原则指导绿化建设,首先需满足人均公共绿地、绿化覆盖率等指标,推广立体绿化,明确总量,其次通过构筑完整生态结构、提高公共绿地服务范围最大限度的满足人们的需求,最后通过提升绿地乔木覆盖率,来加强绿地的碳汇能力,加强对温室气体的吸收。
3.1.2 深化市政设施和防灾规划,适应气候变化
应对气候变化应该坚持减缓和适应并重,减缓全球气候变化是长期、艰巨的挑战,适应气候变化是更为现实、紧迫的任务。
将气候变化影响纳入自然灾害减灾管理中,识别并处理气候变化可能对基础设施产生的影响,分析给排水、电力、交通、通讯、水利等基础设施以及其他关键的基础设施应对气候变化的脆弱性,并制定相应的风险管理战略,提高基础设施的防灾水平,增强对自然灾害的适应性。
完善防灾规划内容,提高防洪排涝标准,增加蓄水、调蓄等水利设施建设,应对极度干旱和洪涝灾害,同时考虑高温、台风、雪灾等气象灾害防治规划内容,完善防灾减灾体系,以适应气象灾害带来的影响。
3.2 完善规划相关规范及规定
江苏省出台的一系列城乡规划相关的规范及规定也应进行逐步完善,才能指导城乡规划有效应对气候变化措施的落实。
改变传统城市发展模式来应对气候变化的挑战,发展循环经济,加强资源、能源节约和环境保护,将“循环经济”原则纳入到城乡规划相关规范及规定中,切实落实循环经济政策。在《江苏省2030年城市总体规划修编要点》中建议增加“循环经济”原则;在《江苏省城市规划管理技术规定》中建议增加“非常规水资源利用”内容;在《江苏省城乡规划条例(草案)》中建议增加“能源开发利用”专项规划;在《江苏省控制性详细规划编制导则》的“规划控制指标体系”建议增加有关“资源节约、保护和利用以及生态建设”等相关指标等。
促进交通减排、优化交通与城乡用地布局的互动关系,深化土地商住、商办及综合用地兼容性,更好的实现土地混合利用。在《江苏省2030年城市总体规划修编要点》中建议增加“以TOD引导城市空间结构的形成”、“强调城区各中心等重点地区的良好联系,建立居住与就业之间的便利走廊”、“鼓励绿色交通如公共交通、自行车、步行体系的形成”;在《江苏省控制性详细规划编制导则》的“兼容性控制”中,建议增加包含交通设施、商业设施、居住等用地在内的“综合发展用地”以满足TOD的发展模式,“地块划分”中,建议对各类地块用地面积标准进行适当的降低,同时制定推荐地块街坊的划分标准,“道路交通”中建议增加“研究和制定促进绿色交通体系发展的交通政策”等内容。
加强对生态环境的保护,完善生态建设内容等方面。在《江苏省2030年城市总体规划修编要点》中建议增加有关“沿海、沿湖滩涂湿地自然保护区”等内容;在《江苏省城市规划管理技术规定》中,建议增加有关“建筑立体绿化”等内容。
提高市政及防灾设施规划标准,提升对极端天气事件发生的不确定性的预估及应对能力。在《江苏省2030年城市总体规划修编要点》中的“城市综合防灾专项规划”包括内容中增加“需考虑应对极端干旱、暴雨、持续高温、台风、雪灾等气象灾害的规划措施”等。
3.3 加强规划实施管理及建设
各级政府和各部门必须充分认识到气候变化可能带来的严重后果,切实保障城乡规划对经济社会发展和城乡建设在应对气候变化方面的指导和调控作用,加强规划实施管理,健全规划实施的法制体系,进一步完善城乡规划管理的法规、规范和技术标准,制定应对气候变化可管控的指标体系。将低碳生态相关要素纳入“一书三证”审查范围,严格核发“一书三证”,对建设项目进行严格审批,尤其是加强对高碳排放量、高能耗、高污染物排放项目的审查,对不符合城乡规划内容的项目不进行立项。
4 结语
在全球变暖的大背景下,中国气候条件也日益恶劣,给城乡规划等都带来了一系列的挑战。城乡规划作为协调城市建设和管理的重要依据,需要改变城市发展理念,逐步将低碳理念融入到各层次法定城乡规划的编制内容体系中,同时完善规划相关规范及规定,将指标体系纳入城乡建设管理,使城乡规划在应对气候变化方面发挥重要作用。
 
参考文献
[1] 江苏省应对气候变化方案.苏政发[2009]124.
[2] 马强,徐循初.精明增长策略与我国的城市空间扩展[J].城市规划汇刊,2004,(3):16-22.
[3] 张蔚文, 何良将. 应对气候变化的城市规划与设计-前沿及对中国的启示[J]. 城市规划, 2009, 33(9): 38-43.
[4] 叶祖达. 城市规划管理体制如何应对全球气候变化[J]. 城市规划, 2009, 33(9):31-37.
[5] 薛立新, 徐苏宁. 依法推进规划实施管理的措施研究[J]. 规划师, 2007, 23(2): 61-64.